一、國內(nèi)開發(fā)區(qū)管理體制的模式
1、管理體制的基本模式。我國開發(fā)區(qū)管理體制可以歸納為三種基本類型。一是準(zhǔn)政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)。因此，其機(jī)構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡得多。大部分開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種模式。二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一班人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。三是以企業(yè)為主體的開發(fā)體制。在這種模式中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由開發(fā)商來規(guī)劃、投資開發(fā)和管理一個(gè)開發(fā)區(qū)。開發(fā)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，但不能像大部分行政管理機(jī)構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補(bǔ)償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補(bǔ)償。
開發(fā)區(qū)的開發(fā)模式有兩種類型。一種是政企分離的開發(fā)模式。開發(fā)區(qū)管委會只負(fù)責(zé)行政審批、管理和制定政策，而開發(fā)經(jīng)營由獨(dú)立的開發(fā)公司承擔(dān)。如，蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)行完全的政企分開，開發(fā)區(qū)管委會作為管理主體，不直接從事開發(fā)區(qū)的開發(fā)經(jīng)營，中新合資開發(fā)公司負(fù)責(zé)開發(fā)經(jīng)營。開發(fā)區(qū)管委會將獲準(zhǔn)開發(fā)的土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)公司，開發(fā)公司開發(fā)后進(jìn)行招商轉(zhuǎn)讓或出租。這種體制的機(jī)構(gòu)精干、權(quán)責(zé)明確，在進(jìn)行大規(guī)模成片開發(fā)方面有比較明顯的優(yōu)勢。另一種是政企合一的開發(fā)模式。這一體制的特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)管委會具有管理者與開發(fā)商的雙重功能，管委會與開發(fā)公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。由于這種模式辦事效率較高，管理者的能動作用較大，不少開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種開發(fā)模式。但是，由于存在容易導(dǎo)致政企不分、機(jī)構(gòu)膨脹、內(nèi)部職責(zé)不清的弊端，一些開發(fā)區(qū)逐步實(shí)行政企分離，將開發(fā)功能分離出來，成立獨(dú)立的開發(fā)公司。
2、開發(fā)區(qū)管理體制的變化趨勢。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展和功能轉(zhuǎn)化，開發(fā)區(qū)的管理體制也隨之變化，主要呈現(xiàn)幾個(gè)趨勢。一是隨著開發(fā)區(qū)范圍擴(kuò)大，功能多元化，從準(zhǔn)政府向行政區(qū)體制轉(zhuǎn)化。經(jīng)過10幾年的發(fā)展，有些開發(fā)區(qū)的規(guī)劃用地已經(jīng)基本布滿，需要擴(kuò)大規(guī)模；一些獨(dú)立的新開開發(fā)區(qū)已經(jīng)由原來單純的制造加工生產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)、生活和商貿(mào)結(jié)合的綜合區(qū)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已經(jīng)從單純的經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)向城市功能。因此，原有準(zhǔn)政府管理體制不能適應(yīng)功能多元化的需要，一些開發(fā)區(qū)的管理體制開始從準(zhǔn)政府體制向行政區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變。如，上海浦東開發(fā)區(qū)管委會轉(zhuǎn)為浦東行政區(qū)政府。二是隨著開發(fā)區(qū)層次和數(shù)量增多，競爭加劇，從分散管理逐步轉(zhuǎn)向集中管理。目前，我國不僅有國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，還有省、市級開發(fā)區(qū)，區(qū)縣開發(fā)區(qū)，甚至有鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)。因此，不少地區(qū)開始把分散的開發(fā)區(qū)逐步集中起來管理。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神離，主要問題是缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，只是形式上的單元合并。其結(jié)果是增加管理層次，出現(xiàn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上并沒有真正解決分散競爭問題。三是開發(fā)區(qū)之間的競爭從優(yōu)惠政策競爭逐步轉(zhuǎn)向制度競爭。過去，開發(fā)區(qū)主要靠基礎(chǔ)設(shè)施條件和優(yōu)惠政策吸引投資者。目前，各地各種園區(qū)的免稅政策已經(jīng)大同小異，有些地區(qū)減免稅已經(jīng)達(dá)到8～10年，甚至實(shí)行零地價(jià)，增加政策優(yōu)惠的余地不大。因此，近些年來開發(fā)區(qū)間吸引投資的競爭已經(jīng)變成制度創(chuàng)新、政府效率、服務(wù)體系的競爭。目前，國內(nèi)幾個(gè)主要開發(fā)區(qū)在制度建設(shè)和轉(zhuǎn)變政府職能方面開展“比、學(xué)、趕、超”的競爭。如，北京出臺了“中關(guān)村科技園區(qū)條例”，上海出臺了“張江科技園區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定”等等。四是一區(qū)多園，發(fā)展專業(yè)園區(qū)。目前隨著開發(fā)區(qū)地域擴(kuò)大，許多地區(qū)開始進(jìn)行開發(fā)區(qū)內(nèi)部功能分工，發(fā)展專業(yè)同區(qū)。如，杭州的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分為高校園，醫(yī)藥園等；深圳建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，對不同區(qū)片進(jìn)行功能劃分：北京的一區(qū)五園中有科技試驗(yàn)園、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、電子城等。
二、影響開發(fā)區(qū)管理體制的主要因素
1、開發(fā)區(qū)功能定位的影響。開發(fā)區(qū)管理體制與開發(fā)區(qū)的區(qū)劃、功能定位有關(guān)。目前，我國的開發(fā)區(qū)區(qū)劃有三種基本形式：一是獨(dú)立的新區(qū)。在人口稀少的地區(qū)開辟一個(gè)新區(qū)，其主要功能是吸引產(chǎn)業(yè)投資，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)。這種模式通常是老城市的延伸和擴(kuò)展。通常采取準(zhǔn)政府體制，管委會具有相對獨(dú)立的管理權(quán)限，并以經(jīng)濟(jì)開發(fā)管理職能為主。二是小開發(fā)區(qū)帶大行政區(qū)。在老區(qū)內(nèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)管理部門不僅負(fù)責(zé)新區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能，還有管理原有老城區(qū)的功能。這種模式主要是以開發(fā)區(qū)直接帶動所在區(qū)的城市化，或?yàn)殚_發(fā)區(qū)留下足夠的發(fā)展空間。在這種情況下，開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)不論是采取行政區(qū)管理體制，還是準(zhǔn)政府體制，實(shí)際上是兼有開發(fā)區(qū)與行政區(qū)職能，有的地區(qū)采取一班人馬兩塊牌子。三是開發(fā)區(qū)和老城區(qū)為一體的無邊界園區(qū)。如，北京海淀新技術(shù)開發(fā)試驗(yàn)區(qū)、杭州高技術(shù)開發(fā)區(qū)的主區(qū)塊等。這種模式通常是為了利用原有基礎(chǔ)設(shè)施，特別是依托大學(xué)和科學(xué)院所的科技力量興辦高科技企業(yè)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，形成一個(gè)區(qū)域性孵化器。在這種情況下，開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)要服從區(qū)、市雙重領(lǐng)導(dǎo)，其職能主要是提供服務(wù)。
2、改革因素的影響。除了經(jīng)濟(jì)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局功能以外，我國相當(dāng)一部分開發(fā)區(qū)還承擔(dān)著體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的試點(diǎn)功能。開發(fā)區(qū)在改革開放、轉(zhuǎn)換政府職能和建立市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制試點(diǎn)方面發(fā)揮了積極作用。如，在改革開放初期，深圳特區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)，用人機(jī)制改革等方面起示范作用：北京的“中關(guān)村科技園區(qū)條例”在制度創(chuàng)新方面有所突破；蘇州工業(yè)園區(qū)在社會保障體制、人力資源管理和住房公積會等方面借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新。
開發(fā)區(qū)的管理體制與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革有關(guān)。當(dāng)行政區(qū)的管理體制與市場經(jīng)濟(jì)接軌程度越高，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的政府行政職能就越弱化，機(jī)構(gòu)層次就越少。如，深圳是特區(qū)，特區(qū)的行政管理體制改革和優(yōu)惠政策都優(yōu)先于其他地區(qū)。深圳興辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的目的不是為了實(shí)行優(yōu)惠政策，而是創(chuàng)造高新技術(shù)開發(fā)區(qū)品牌，提高入?yún)^(qū)企業(yè)的素質(zhì)，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，深圳高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理體制有兩個(gè)特點(diǎn)，一是區(qū)內(nèi)區(qū)外統(tǒng)一政策，深圳特區(qū)政策適用于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。企業(yè)進(jìn)駐開發(fā)區(qū)，不僅是因?yàn)殚_發(fā)區(qū)的位置和設(shè)施較好，更重要的是為了獲得高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)企業(yè)的無形品牌。二是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理中心沒有項(xiàng)目審批權(quán)，批租土地、審批項(xiàng)目都是由深圳市相關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)。管理中心的主要職能是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查政策落實(shí)情況，為企業(yè)提供服務(wù)。
3、政府行政分權(quán)因素的影響。開發(fā)區(qū)管理體制涉及到事權(quán)劃分和人員安排，存在條塊分權(quán)兩方面問題。首先是地區(qū)內(nèi)部分權(quán)問題。獨(dú)立新區(qū)具有相對獨(dú)立性，相當(dāng)于新設(shè)個(gè)地區(qū)管理部門，通常是擴(kuò)大授權(quán)經(jīng)營。在開發(fā)區(qū)和行政區(qū)雙重管理（在老行政區(qū)中設(shè)開發(fā)區(qū)）的情況下，存在一個(gè)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)赝壵謾?quán)的問題，通常開發(fā)區(qū)管理是虛，行政區(qū)管理是實(shí)，財(cái)權(quán)和人權(quán)都在行政區(qū)手中，有些改革措施和政策因觸動了行政部門的已有權(quán)力和利益，難以落實(shí)。其次是中央和地方分權(quán)問題。由于有些部門實(shí)行垂直管理，開發(fā)區(qū)的一些制度和體制創(chuàng)新需要經(jīng)過有關(guān)部門核準(zhǔn)，否則難以實(shí)施。
4、財(cái)稅體制的影響。現(xiàn)行稅收體制是當(dāng)前影響開發(fā)區(qū)發(fā)展與布局的一個(gè)重要因素。在現(xiàn)行中央與地方層層分稅的體制下，各市、區(qū)縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都通過建設(shè)各類開發(fā)區(qū)來吸引投資，增加當(dāng)?shù)卣目芍涫杖�。因此，出現(xiàn)了各地爭辦開發(fā)區(qū)，盲目優(yōu)惠的現(xiàn)象。在“優(yōu)惠政策”的誘導(dǎo)下，有些企業(yè)追求短期目標(biāo)，造成社會資源配置扭曲和浪費(fèi)。開發(fā)區(qū)的管理體制也在很大程度上受財(cái)政體制的影響。目前，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的收入功能有兩類。一類是有財(cái)稅收入功能。即開發(fā)區(qū)管理管委會作為一級管理和服務(wù)部門，可獲得開發(fā)區(qū)企業(yè)的稅收分成，用來進(jìn)行開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展�，F(xiàn)有的大部分新開獨(dú)立開發(fā)區(qū)采取這種形式。另一類是沒有財(cái)稅收入。園區(qū)管理機(jī)構(gòu)或開發(fā)公司不能從企業(yè)的稅收中提取留成，稅收收入歸所在地政府。
三、完善開發(fā)區(qū)管理體制的對策與建議
1、獨(dú)立運(yùn)作，松綁放權(quán)。開發(fā)區(qū)要有大發(fā)展，就必須在減少外力干預(yù)方面下功夫，理順管理體制，提高管理效能，切實(shí)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。一是對于單純承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能的開發(fā)區(qū)，要加強(qiáng)與鎮(zhèn)村結(jié)成關(guān)系，贏得地方的支持，保證各種矛盾的及時(shí)化解，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)管委會集中力量抓規(guī)劃和招商等經(jīng)濟(jì)方面的工作的優(yōu)勢。二是對于帶部分鎮(zhèn)村，既承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能又承擔(dān)社會管理職能的開發(fā)區(qū)，可考慮將地方管理事務(wù)交與所在行政區(qū)承擔(dān)，注重加強(qiáng)與行政區(qū)職能部門的協(xié)調(diào)，開發(fā)區(qū)只負(fù)責(zé)項(xiàng)目引進(jìn)、土地開發(fā)等；或者按職能進(jìn)行合理劃分，設(shè)立精干的經(jīng)濟(jì)社會管理機(jī)構(gòu)實(shí)行分類管理，防止社會性工作過多牽扯管理層的精力。三是對于實(shí)行區(qū)鎮(zhèn)合一的開發(fā)區(qū)，要明確各自權(quán)限，理順開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)之間的關(guān)系，切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會管理上的協(xié)調(diào)，形成開發(fā)區(qū)發(fā)展的合力，使開發(fā)區(qū)具有較大的決斷權(quán)、處置權(quán)，以提高決策效率。四是按照市委、市政府文件要求，繼續(xù)加大對開發(fā)區(qū)的松綁放權(quán)，建立健全管理體制和運(yùn)行機(jī)制，使開發(fā)區(qū)賦予更加靈活的自主性。
2、精簡機(jī)構(gòu)，提高效率。開發(fā)區(qū)要嚴(yán)格按照“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則同，不斷推進(jìn)管理機(jī)制和管理職能的轉(zhuǎn)變。在爭取必要的自主權(quán)的同時(shí)，對區(qū)內(nèi)要壓縮管理層次，減少審批事項(xiàng)，簡化辦事程序，杜絕“因人設(shè)事”、“因人設(shè)機(jī)構(gòu)”。對功能相近或者重復(fù)的部門，以及不需要獨(dú)立設(shè)置的部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并，對需要為招商、項(xiàng)目、融資、土地等報(bào)批審批手續(xù)服務(wù)的部門進(jìn)行專門與專職強(qiáng)化，保證重要部門在開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)地位。對當(dāng)?shù)卣x予的審批職能，要實(shí)行“政務(wù)公開”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”、“限時(shí)辦理”等制度，使企業(yè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)得到高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和管理；對需由其他部門審批的事項(xiàng)，要企業(yè)與審批部門之間充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通作用，實(shí)行代辦、協(xié)辦，使企業(yè)能真正專注于自身的研究開發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時(shí)，實(shí)行“一棟樓辦公，一站式服務(wù)”和“一個(gè)窗口對外”的集中管理模式和科學(xué)規(guī)范、便于社會監(jiān)督的行政管理制度。
3、優(yōu)化機(jī)制，放活創(chuàng)新。開發(fā)區(qū)作為先試先行的試驗(yàn)區(qū)，可以從三個(gè)方面優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制。一是發(fā)展機(jī)制。繼續(xù)走“小政府、大社會”、“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”管理路子，根據(jù)當(dāng)前社會管理任務(wù)增多情況，主要是加快公共行政改革，借鑒公司方式管理的長處，大力發(fā)展社會中介組織和行業(yè)協(xié)會，把大量的具體的社會協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)事務(wù)交給或委托給他們來做，一些具體的征地、拆遷補(bǔ)償工作，也可以通過一定的契約關(guān)系進(jìn)行委托代理。二是用人機(jī)制。改革用人制度，探索實(shí)行全員聘用制和崗位目標(biāo)責(zé)任制，建立健全崗位考評制度，大力推行“公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰”等有利于人盡其才的用人機(jī)制，對新進(jìn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)關(guān)工作的人員要公開招聘，擇優(yōu)錄用；對領(lǐng)導(dǎo)職位和重要崗位，可以引入公開競爭機(jī)制，選優(yōu)用優(yōu)；對在職領(lǐng)導(dǎo)干部，要探索實(shí)行任期制和轉(zhuǎn)崗交流制，對不能勝任工作的領(lǐng)導(dǎo)干部要及時(shí)調(diào)整下來。通過干部人事制度的改革與創(chuàng)新，不斷激發(fā)廣大干部的內(nèi)在動力。三是激勵(lì)機(jī)制。對一些領(lǐng)導(dǎo)崗位，可以探索實(shí)行“年薪制”；對一般工作人員，可以在基礎(chǔ)工資不變的情況下，拉開各種獎金、補(bǔ)貼分配的檔次，著重向優(yōu)秀人員、優(yōu)質(zhì)工作和關(guān)鍵崗位、復(fù)雜勞動傾斜，不斷形成以崗定酬、按績定酬的分配激勵(lì)機(jī)制。
4、完善制度，規(guī)范運(yùn)作。一是加強(qiáng)開發(fā)區(qū)立法工作，開發(fā)區(qū)自身要制定地方性法規(guī)，建立完善管理運(yùn)行制度，保證開發(fā)區(qū)規(guī)范化制度化程序化運(yùn)作，突出制度管人管事。二是要加強(qiáng)土地等資源性要素在區(qū)內(nèi)使用的合法性，加強(qiáng)管理，加強(qiáng)規(guī)范，按程序化市場化操作，保證國家利益在不受損失，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)性立法工作的貫徹落實(shí)，保證環(huán)境評價(jià)體系評估和生態(tài)功能的完整性，最大限度提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。三是完善企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)出機(jī)制，既要引進(jìn)項(xiàng)目，又要淘汰項(xiàng)目，始終保持能進(jìn)能出的進(jìn)入退出機(jī)制，規(guī)范企業(yè)項(xiàng)目市場化行為，提高區(qū)內(nèi)綜合效益，推動社會各面健康有序發(fā)展。四是保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，不得隨意變更開發(fā)區(qū)已優(yōu)化完善的各種制度，保證制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，為開發(fā)區(qū)創(chuàng)新機(jī)制提供保障。 |
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